20世纪90年代后期，我国高等职业教育进入了快速发展时期。到2004年底，我国已有独立设置的高等职业院校1047所，占普通高校总数的60．5％，此外，还有600多所本科院校设置了职业技术学院。高等职业教育在校生为595．654万人，占全国高校在校生总数的44．7％，2004年招生数达到237．43万人，占普通高校招生总数的52．3％。我国高等职业教育虽然在办学规模上取得了长足的发展，但与发达国家相比，在办学质量和效益上还存在很大的差距。目前我国高等职业教育的突出矛盾和问题主要表现在以下几个方面：第一，观念性障碍。一是有些政府部门甚至是教育行政部门存在着忽视高等职业教育的倾向，直接导致了政府对高等职业教育政策支持的削弱，资金投入不足，这严重制约了高等职业教育的发展。二是社会歧视观念依然存在，认为高等职业教育是一种低水平、低层次的教育，培养的是“工人”，不是“干部”，高中毕业生报考或就读高等职业院校是一种“无奈”的选择。第二，体制性障碍。一是存在两个“不顺”，造成两个“脱节”。一方面，教育部门与劳动部门的关系不顺，教育部门负责高等职业教育的培养培训，劳动部门负责高等职业教育的职业资格鉴定与证书发放，经过高等职业院校培养培训的学生，在获得学历证书后，仍然需要经过劳动部门的培训鉴定，才能获得职业资格证书，这造成了高等职业教育学历证书与职业资格证书的脱节；另一方面，教育内部管理上的不顺，国家和地方教育行政部门对中等与高等职业教育分属不同部门管理，人为地造成中等与高等职业教育管理上的脱节，这严重影响了职业教育的统筹规划以及中等与高等职业教育之间的衔接与沟通。二是学校缺乏办学自主权。从高等职业学校的设置到计划的安排，从招生注册到专业设置，均受到中央和省里的严格控制，学校自主办学的空间越来越小。这种集权式的管理，不利于高等职业教育的改革和发展，也不利于高等职业教育主动适应经济和社会发展的需要。第三，政策性障碍。一是缺乏具体可操作的配套法规和实施办法。目前，虽然国家颁布了《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等法规，但是，在这些法规颁布之时，高等职业教育尚处于起步阶段，其性质和特征还不够明确，因此，这些法规专门涉及高等职业教育方面的不多。高等职业教育在教育规划、经费投入、管理体制、运行机制及劳动就业等方面，缺乏有力的法律保障。二是高等职业教育不能享受与普通高等教育同等的政策待遇，缺乏政策的公平性。第四，经费性障碍。根据发达国家的统计，职业教育的成本是普通教育的2．5倍，而我国高等职业教育的经费投入明显不足。有资料表明，职业教育经费在整个财政预算内教育经费中所占比例呈逐年下降趋势。目前，高等职业院校生均事业经费尚不足普通本科院校的一半。很多省市没有按要求制定生均经费标准，高等职业教育的专项经费也很少。举办高等职业院校的部门、行业，也没有按办学规模拨足办学经费。企业缺乏举办职业教育的积极性，也缺乏承担职业教育经费的法规约束。目前很多高等职业院校主要依靠收取学杂费来维持运转。第五，模式性障碍。作为高等职业院校，办出高等职业教育特色，乃是其生命力之所在。但是，在实践中，不少高等职业院校对高等职业教育的性质和内涵的认识仍然不甚清楚。有的高等职业院校盲目向普通高等教育靠拢，按照普通高校的模式去培养学生，不少专业还是本科专业的“压缩型”，其培养出来的学生既比不上普通高校专科生的理论水平，又不具备中专毕业生的动手能力，很难适应就业市场的需要。

    为了实现我国高等职业教育持续、稳定、健康的发展，针对上述问题，本文提出以下几个方面的对策和建议。

    一、正确认识和处理好高等职业教育发展的几个关系

    1．正确认识和处理高等职业教育与经济社会发展的关系。经济社会发展所需要的人才数量、人才结构、人才规格决定了高等职业教育的发展规模、专业结构、人才培养目标和规格。因此，高等职业教育的发展规模、专业结构和人才培养目标要适应经济社会发展的需求。

    2．正确认识和处理高等职业教育与其他类型或层次教育的关系。首先是与普通高等教育的关系。政府在制定高等教育发展规划时，应根据经济社会发展要求确定高等教育的层次、类别、结构和发展规模。在我国现阶段，高等职业教育应该是我国高等教育发展的重点。其次是与基础教育的关系。基础教育要适应高等教育大众化的需要，既要考虑满足普通高等教育发展的需要，又要考虑满足高等职业教育发展的需要。再次是与中等职业教育的关系。既要明确中等职业教育是整个职业教育发展的重点，又要发挥高等职业教育的引导和拉动作用。

    3．正确认识和处理高等职业教育发展的规模、结构、质量、效益之间的关系。规模发展是高等职业教育发展的重要前提，没有规模就没有效益，没有规模就谈不上发展。质量是高等职业教育发展的核心，质量的高低是衡量高等职业教育发展的重要标准，没有基本的质量要求，规模的扩展就失去了意义。高等职业教育的层次结构、学历教育与非学历教育结构、学校和专业布局结构都要与经济社会发展相适应，结构不合理不仅很难满足经济社会发展的需要，而且会造成教育资源的浪费。因此，在当前高等职业教育规模日益扩大的情况下，要更加注重结构的优化，特别是质量与效益的提高，使高等职业教育从规模扩展型发展向质量效益型发展转变，从外延发展向内涵发展转变。

    二、完善职业教育体系

    1．完善职业教育的层次结构。完整的职业教育体系，应该有刁二同的层次，既有初等、中等、高等职业教育之分，又有在高等职业教育层次上专科、本科之分。当前，专科层次是高等职业教育的主体，这是符合我国经济社会发展对人才结构的需求的，也是今后发展的主要方向。但是，随着经济社会的发展，国家需要更高层次的应用型技术人才，人们也有接受更高层次职业教育的要求。因此，我们认为，经过严格的评估，少数优秀的高等职业院校和示范性高等职业院校可以升格为本科职业院校；一些整体』二不具备升格为本科条件的高等职业院校，但其个别或部分专业如国家级、省级重点专业或特色品牌专业经过评估可以举办本科专业。

    2．加强不同层次职业教育之间的衔接与沟通。衔接与沟通的形式主要有三种：一是开通“专、本连读”，即经过考核选拔一部分高职专科毕业生进入本科层次的高职教育。二是实行“中、高连读”，即允许中职毕业生或具有中职学历的从业人员经过学校的考核进入高职院校学习。这种做法曾经在湖南实行过，受到社会和学生的普遍欢迎。三是“高、中合作办学”，即高职院校和中职学校合作办学，采取“1+2”、“1．5+1．5”或“2+1”的模式，由高职院校制定统一的招生计划，由中职学校负责招生和基础课教学，高职院校负责专业课教学、实训和推荐学生就业，主要培养社会急需而中等职业学校没有条件培养的中等技术人才。这种做法完全符合国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出的“充分利用城市和东部地区优质职业教育资源和就业市场进一步推进东西部之间、城乡之间职业院校的联合招生、合作办学”的精神。

    3．开展多种形式的职业教育与培训。由于科技的进步、产业结构的调整和现代化进程的加快，人们需要不断地充实和更新知识，加之生源下降的趋势，高等职业院校要坚持培养与培训并重的办学方针，即在办好学历教育的同时，加大非学历教育的力度，开展下岗再就业人员培训、农村劳动力转移培训、企业职工岗前职后培训等各类培训，为构建终身教育体系和学习型社会服务。

    三、理顺高等职业教育的管理体制

    1．调整高等职业院校的管理权限。国家教育行政部门负责高等职业教育方针、政策、办学标准的制定和宏观指导。省级教育行政部门负责高等职业院校的设置、招生计划的制定、办学水平评估、学生学籍管理等。

    2．调整教育部门内部的职能，统筹高等职业教育与中等职业教育的管理。教育部要调整现有高教司、职成教司的管理职能，将现在高教司的高等职业教育管理职能，划归职成教司，各地教育行政部门也要作相应调整，从上到下建立一个完整、统一的职业技术教育与培训管理体系。只有这样，才能有效地加强职业技术教育的统筹和管理，促进各个层次职业教育的协调和健康发展。

    3，重新划分劳动和社会保障部门与教育行政部门的职责与权限，消除影响职业教育发展的体制性障碍。与职业教育相关的职业资格标准的制订、鉴定以及就业准入制度的建立与实施应主要由劳动和社会保障部门负责，各类职业教育与培训及其机构的管理应由教育行政部门负责，要将现在由劳动和社会保障部门管理的技工学校及培训机构归为教育行政部门管理。

    4．加强教育与劳动、人事等部门对高等职业教育的协同管理，实现职业教育学历证书与职业资格证书的互认。国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确提出：“部分教学质量高、社会声誉好的中等职业学校和高等职业学校开设的主体专业，经劳动保障和教育行政部门认定，其毕业生在获得学历证书的同时，可视同职业技能鉴定合格，取得相应的职业资格证书。”要由政府出面组织教育、劳动、人事等部门进行有效的沟通和协调，贯彻落实这一决定。此外，我们还可以借鉴英国的经验，凡考核获得相应等级职业资格证书的人员，经过一定的文化理论知识的学习培训取得相应课程的学分后，可以进入高一级学校接受学历教育。

    四、创新高等职业教育的办学体制

    1．积极推进“国有民办”体制的改革。借鉴国有企业改革的理念，可以采用股份制的形式，引人民营机制，吸引企事业单位、民主党派、社会团体、集体经济组织、公民个人投资，以壮大学校的办学力量，增强办学活力，增强学校贴近经济、贴近社会、贴近市场办学的适应性。对“国有民办”高等职业教育，政府要进一步加大政策引导力度，如对改制所需的发展资金给予低息或无息贷款，对学校征地给予无偿或低价划拨，放宽收费标准，减免有关税费等。

    2．大力发展“民办公助”形式的高等职业院校。“民办公助”的关键是“公助”。要转变民办高等职业院校纯粹是举办者个人行为的观念，政府应采取多种形式对其进行“公助”。民办高等职业院校在征地、贷款、基建、校办产业等方面都要享受与公办高校同等的政策待遇，还应采取一定比例的财政拨款和建立“民办公助”基金等多种形式来资助民办高等职业院校的发展，并允许民办高等职业院校的举办者通过办学获得合理的回报。

    3．积极推进集团化办学和连锁式办学。通过集团化办学整合教育资源，通过连锁式办学发挥优秀高等职业院校的示范和辐射作用，把职业教育做大、做强、做优。对于集团化办学和连锁式办学，政府一要积极引导，二要在政策上给予支持。

    4．鼓励中外合作办学。中外合作办学是我国高等职业教育实现与国际接轨，走向国际化的重要途径。我们不仅要引进国外先进优质的教育资源在国内实行合作办学，同时也要接纳国外留学生，走出国门办学，主要面向东南亚和非洲等发展中国家开展国际教育贸易服务。

    五、加强高等职业教育的法制建设

    高等职业教育从教育类别上划分，属于职业教育；从教育层次上划分，又属于高等教育。我国1996年制定的《职业教育法》

 和1998年制定的《高等教育法》，皆为一种跨类别、跨层次的教育法律。由于立法时，高等职业教育尚处于初创阶段，这两部法律对高等职业教育的性质、任务、管理体制、运行机制、办学条件、教学质量、评价标准、经费来源、教师资格和职称、学生学位、企业的职责等等，均未做出明确的规定。因此，国家应修订《职业教育法》和《高等教育法》等相关法律法规，或出台两法的相关子法或条例，对上述内容做出法律规定。各省、市应根据本地实际，制定针对性、操作性更强的实施办法，以形成完整的职业教育法规体系。与此同时，政府要加强依法办学、依法行政和执法检查与监督的力度，将高等职业教育纳入政府督导和人大执法检查范畴，营造良好的法制环境。

    六、确保高等职业教育的经费投入

    高等职业教育的投入，应当由受益方——政府、企事业单位、受教育者个人分别承担。

    1．加大政府对高等职业教育投入的力度。第一，要提高公共教育经费在国民生产总值中的比例，使我国公共教育经费占国民生产总值的百分比真正达到4％的既定目标。第二，要调整普通高等教育与高等职业教育公共教育经费的分配结构，提供公平的教育财政政策。对高等职业院校的学生，提供与普通高等学校学生大体相当的生均预算内事业费及公用经费。地方政府应依照《职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》和七部委文件的有关要求，制定本地区高等职业院校的生均经费标准，公共教育经费部分由财政负责。第三，增加财政职业教育专项经费，加大对高等职业教育的投入。

    2．引入市场竞争机制，提高教育投资效益。要把高等职业院校评估与政府拨款有机地结合起来，政府对那些评估优秀的高等职业院校要重点投入，以优化职业教育资源，提高办学效益。

    3．引导和鼓励企业、社会团体和个人对高等职业教育的投入，加强银校合作，拓宽融资渠道。对于资助者和捐赠者可以提供税收激励、名誉激励、技术服务激励等政策，如社会单位或个人向高等职业教育捐款实行税前支付等，政府对银行信贷要进行兜底担保等。

    七、扩大高等职业院校的办学自主权

    政府的主要职责是加强政策导向、提供服务与保障，重点是高等职业院校的布局、经费投入、办学水平及教育质量的评估和监控。当前，扩大高等职业院校办学自主权，应着重在以下几个方面有所突破。

    l，取消招生计划。要考虑到高等职业院校新生入学率偏低的特殊情况，由教育行政部门根据经济社会发展需要和学校条件核定其招生规模，由学校自主确定招生计划。

    2．取消入学统考。因为高等职业教育不是精英教育，而是就业教育，因此高等职业院校的招生应取消入学资格统考，由学校根据专业培养需求，自主组织相关入学资格测试，其招生对象包括应往届高中毕业生、中职毕业生和具有同等学力的社会从业人员。

    3．自主设置专业。要取消繁杂的专业审批程序，学校应有权在全国专业目录范围内设置和调整专业。更重要的是，应允许高等职业院校根据社会需求和自身实际，开设全国专业目录以外的新专业，报省级教育行政部门备案即可。这既有利于高等职业院校主动适应经济社会需求，又有利于高等职业院校办出自身特色。

    4．扩大教学自主权。学校可以根据培养目标的需要，自行制定教学计划，自主设置课程，自主选用和编写教材。

    5．扩大人事自主权。学校应有更灵活的人事聘任权，教师的流动由学校自行决定，取消行政部门审批；学校领导可由学校教职工推荐，竞聘上岗，或向社会公开招聘；教师的中级职称由学校自主评聘等等。

    八、构建高等职业教育的人才培养模式

    高等职业教育的人才培养模式应该是技术型的，而不是学科型的。我们在构建高等职业教育的人才培养模式时应坚持以就业为导向、以校企合作为途径、以全面素质教育为基础、以专业能力培养为主干、按照生产或工作过程组织教学。以就业为导向，就是要强调岗位的针对性，强调技术教育，强调应用能力的培养；以校企合作为途径，就是根据企业的需求，企业和学校共同设计和制定教学计划，利用双方的教育资源和教育环境，培养出符合企业需求的实用人才；以专业能力培养为主干，就是要着力培养学生的职业能力，专业能力是职业能力中的核心能力，是学生就业必须具备的关键能力；按照生产或工作过程组织教学，就是把完成每一个生产或工作环节所需的专业知识和实际工作能力的训练结合到教学中去，做到“教学做合一”。这样做，能使学生学到有用的东西，学到真本领。为了保证高等职业院校培养目标的实现，促进人才培养模式的改革，还应建立有别于普通高等学校、符合高等职业教育特点的以就业为导向的评价体系，其最终指向主要是学生毕业后的岗位适应性和就业率的高低。

    九、加强高等职业教育的科学研究

    我国高等职业教育发展历史不长，实践经验不足，理论研究相对滞后，因此，要加强高等职业教育的科学研究。高等职业教育的科研方向应定位于教育教学研究和应用技术研究。

    1．教育教学研究。从宏观层面来看，必须面对社会主义初级阶段和高等职业教育发展的初级阶段的现实，探讨我国的高等职业教育应如何服务于以经济建设为中心和全面建设小康社会的现代化事业，适应就业市场对人才培养的需求。当前，要着重研究中国高等职业教育的现状及其发展规律，研究高等职业教育理念及其办学定位，研究高等职业教育的本质特征及其人才培养模式，研究高等职业教育的法规政策及其评价体系等等。从微观层面来看，当前要着重研究教学体系的改革，研究师资队伍和教材建设，研究市场需求和就业指导等等。

2，应用技术研究，学校要根据地方经济发展的增长点、优势和特色，与企业共同组建技术研发中心，开展新技术、新工艺、新产品的开发以及科研成果的转化和生产管理研究。