近几年，我国高职院校掀起“升格热”，即专科层次的高职院校将主要精力放在提升办学层次上，热衷于升格为普通“学科型”本科院校。据了解， 1998-2003年，全国共有114所专科类院校升格为本科院校。①教育部于2004年9月联合其他六部委颁布“封杀令”："2007年前专科层次的职业院校不再升格为本科院校。”国务院于2005年10月再次重申：“2010年以前，原则上专科层次的职业院校不升格为本科院校。”尽管如此，一些高职院校依然乐此不疲。

    一、高职院校热衷于“升格”的政策原因探析

    (一)不完整的高等教育体系致使高职教育难脱“次等教育”帽子

    目前，我国教育结构从九年义务教育之后沿着一长一短两条线发展，一条线是普通教育系统，沿着“普通高中——大学——研究生教育”发展，这条线比较长；另一条线是职业教育系统，沿着“中专 (职高)——大专”发展，这条线比较短，把职业教育的最高层次定位在专科上。然而教育类型和教育层次是两个不同的概念。高职教育是一种有别于理论性普通高等教育的教育类型，并不是一个区别于本科的专科层次。把高职教育限定于专科层次的高等教育体系是不完善的。②既然高职系列没有本科层次，高职院校要想提高层次，只好调整办学思路，向理论性本科院校努力。

    (二)与国家战略方针不配套的国家财政拨款制度，造成高职院校办学资金短缺

    潘懋元谈到高职教育发展问题时曾指出：“现在某些政策措施与战略方针不配套，不是战略方针指导政策措施，而是政策措施阻碍战略方针的实现。”③只管国家不断强调要大力发展高等职业教育，但高职教育在资源分配失衡的体制和政策环境中仍被忽视。

    1999年，教育部决定按照新的管理模式和运行机制举办高等职业教育，规定“教育事业费以学生缴费为主，财政补贴为辅”。那么具体情况如何呢?

    首先，看中央财政的“辅”。在中等、高等职业教育大规模扩招，同时强调大力发展职业教育的背景下，“十一五”期间中央财政对全国整个职教系统投入也只有100元，而从1999年起，除正常拨款外，国家分3年累计单独给北大、清华各额外拨款18亿。

    其次，看地方财政的“辅”。以广西为例，1999年 12月广西对高职院校“按学生全额培养成本制定了学费收费标准”，并规定：“各校招收的新高职学生，财政不核拨学生公用经费，学生培养费用主要依靠收费解决；学生在校期间享受国家规定的各种政策性补助，如奖学金和各种物价补贴等开支，在收取的学费中解决。”其他省份有些高职院校财政拨款采用的还是20世纪90年代中期的标准，一些从中专升为高职的院校，现在拿到的财政拨款仍是1993年办中专时的标准。国家和省级高等教育经费的安排，如生均经费、科研经费、专业和课程建设经费等，基本上也都把新高职院校排除在外。④

    经济情况较好的浙江省，高职教育的办学经费来源有44％来自学费收入，省财政拨款只占31％，但从生均拨款情况看，浙江高职生的财政拨款为3900元／生年，相当于本科生(6560元／生年)的59％，差额为2660元／生年。⑤

    在这种与国家战略方针不配套的国家拨款制度下，即使高职院校规模再大、声誉再好、水平再高，财政拨款依然很少，学校发展只能依靠学费收入。投入的严重不足，一方面严重制约和影响了高职教育的改革、发展，使得高职教育难以适应新技术、新设备、新工艺以及产业调整带来的劳动力需求变化，另一方面严重挫伤了高职院校的办学积极性和主动性。因此，“升格”成为高职院校改善经济状况和继续生存的最快捷、最方便、最有效的途径。

    (三)不公平的招生和学费制度致使高职院校生源紧张，招生成了最大困难

    近年来，大多数地区高职招生不理想，1999年全国高职录取报到率平均只有60％左右。高职招生情况不理想的原因很多，除了传统鄙薄职业教育的思想仍在发挥影响外，有关高职的招生政策也存在误导。从2005年普通高校招生录取批次来看，重点为优，本科为上，即使同样的高职专业，也是本科院校举办的高职专业比独立设置的高职院校的高职专业高一等，高职院校、高等专科学校、成人高校、民办高校新生都是在第五批录取。这显然使我国正大力提倡发展的高职院校的社会形象受到质疑。在目前的“普高热”、“本科热”、“名校热”冲击下，高职招生的这些不公平政策使更多家长和学生认为高职教育是“次等教育”，是“落榜生的选择”。

    在学费制度上，因为高职教育的“教育事业费以学生缴费为主”，所以高收费对高职教育的个人需求也产生了不利影响。据调查，高职院校约85％的学生来自相对贫困的农村和城市贫困家庭。据教育部高教司统计，全国高职院校中，中等及中等以下收入水平家庭的子女占92％。⑥

    (四)过度扩张、扩招政策致使高职院校出现恶性竞争，并面临“退场”危机

    1998年，教育部提出了“三多一改”的方针，高职教育得到了大发展。截至2004年底，全国共有独立设置的高职高专院校1047所，其中职业技术学院 872所，占全国普通高校总数的60．5％。此外，还有 600余所普通本科学校举办高职高专教育。高职在。校生人数约为596万，约占高等学校在校生总数的 44．7％。⑦到2010年，高职教育招生规模将占高等教育招生规模的一半以上。

    在初创阶段，有不少高职院校是在缺乏基本办学条件的情况下仓促上马的，过度扩张、扩招使得高职院校良莠不齐，办学规模的“小而全”、学校布局欠合理、专业设置重复、师资力量和教学设施分散等弊端尽皆暴露，不少地方已出现高职无序竞争、资源浪费、整体办学效益低、办学质量难以提高的问题。

    此外，有数据显示：2009-2022年我国高等教育学龄人员还将持续下降到9277万。⑧生源是高职院校生存的基本保证，抢不到生源就意味着学校只能惨淡经营，甚至“退场”。因此，“升格”成为学校成功“突围”、继续“留场”的关键。

    二、消除不利子高职教育建设与发展的政策的思考与建议

    (一)提供本科层次的高职教育生存发展的空间，建立与国民经济状况相适应的高职教育体系

    高职教育培养的人才应既有别于普通高等教育所培养的“学术型和工程型人才”，又有别于中职教育所培养的“技术操作型人才”，它主要培养“专门人才”，而这类专门人才也有层次上的区别。随着科技的进步、经济的全球化、信息技术在各个领域的全方位渗透，特别是在经济发达地区，人才层次上移是必然的趋势。⑨

    我国的高职教育在现阶段应该以专科层次为主，不能盲目升格，更不能不讲条件、不作规范地一哄而起。但这并不能作为将高职教育定位于专科层次的理由。我国《职业教育法》明文规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育二”《高等教育法》则规定“高等教育包括学历教育和非学历教育”，“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”。因此，多科性或单科性职业技术型和技能型专科学校(学院)应作为高等教育的一种基本类型，它具有其独立的体系：专科(副学士学位或文凭)→职业技术本科(学士学位或文凭)→职业技术硕士 (学位或文凭)或进入专业硕士。⑩

    (二)改革高等教育经费拨款体制，建立公平与绩效有机结合的高校拨款制度

    依据高等教育拨款模式追求效率、公平和公开的基本原则，结合世界高等教育拨款模式的发展趋向和有益经验，我国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。具体来说，可考虑如下几点：实行多政策参数的拨款公式，在公式中透过参数真正体现国家大力发展高职教育的战略思路，减少拨款中人为的因素，真正反映出各类、各地区高校的实际成本，有侧重点地进行拨款，防止“一刀切”和搞平均主义，避免“大力发展职业教育”、“大力发展高等职业教育”成为空话；建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与拨款直接挂钩，运用绩效对高等学校使用拨款的效益、效率和质量进行衡量，以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。（11）

    (三)建立公平招生机制，给予高职教育公平竞争的机会

     面对高职院校招生不利的状况，教育行政部门理当在科学发展观的指导下，以积极的措施引导年轻人作出理性选择。其关键就是改变现在对高等学校的招生工作强制实行分批录取和控制考生档案材料的制度，使任何学校和考生都可以根据自己意愿来双向选择。

    (四)规范高职院校的建设，强调内涵式发展，实现高职教育真正意义上的“跨越式”发展

跨越式发展决不是单纯数量上盲目地扩张，它必须遵循可持续发展的原则，遵循有利于提高高职教育质量的原则。它建立在对过程自觉控制的基础上，是一种科学的、规范的快速发展。现在规范高职教育发展的时机已经成熟，有必要对高职院校进行重新洗牌。一方面，要勇于打破部门所有、条块分割、多头管理的现状，合并一批高职院校，以整合资源，提高办学效益，立足于建示范院校、设精品专业、创重点品牌。本科院校应专心办好“学科型”的本科教育，原来的高职教育二级学院应改制为独立设置的高职院校。对缺乏竞争力、不符合办学要求的院校采取“关、停、并、转”等方式，对那种只是想借助高职赚大钱而不能保证办学基本质量的院校则应坚决清除出高职教育市场。另一方面，在高等职业教育的发展上坚持高起点准人、高标准建设原则，严格高职院校的审批和准入制度，对新申报的高职院校数量进行限制，严格控制其规模，促使我国高职由外延型(规模、数量)转向内涵型(质量、特色)，实现真正意义上的“跨越式”发展。（12）